Xây dựng chính sách về di sản văn hóa có trọng tâm, trọng điểm và bền vững

Tán thành với sự cần thiết sửa đổi toàn diện Luật Di sản văn hóa năm 2001

Trình bày Báo cáo thẩm tra đối với dự án Luật Di sản văn hóa (sửa đổi), Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh nêu rõ, Ủy ban Văn hóa, Giáo dục tán thành với sự cần thiết sửa đổi toàn diện Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) với những lý do được nêu tại Tờ trình số 119/TTr-CP của Chính phủ, đồng thời nhấn mạnh việc sửa đổi Luật nhằm tiếp tục thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng, khắc phục những khó khăn, vướng mắc, giải quyết các vấn đề phát sinh, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa.

Theo Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh, hồ sơ dự án Luật Di sản văn hóa (sửa đổi) được chuẩn bị công phu, các quy định của dự thảo Luật cơ bản thống nhất với 03 nhóm chính sách được Chính phủ trình Quốc hội thông qua, hồ sơ dự án Luật kèm theo 07 dự thảo Nghị định và 07 dự thảo Thông tư quy định chi tiết theo đúng quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 

Tuy nhiên, trong quá trình tiếp thu, giải trình các nội dung, đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các dự thảo văn bản quy định chi tiết để các văn bản hướng dẫn có hiệu lực đồng thời với Luật, bảo đảm chất lượng. 

Ủy ban cơ bản nhất trí với tên gọi, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của dự thảo Luật.

Dự  thảo Luật cơ bản phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, như Cương lĩnh, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 09/6/2014 của Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về xây dựng và phát triển văn hóa, con người Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước, Kết luận số 76-KL/TW ngày 04/6/2020 của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 33-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng và chủ trương, đường lối tại các văn bản khác của Đảng. Dự thảo Luật phù hợp với Hiến pháp, cơ bản thống nhất với các quy định của hệ thống pháp luật.

Ủy ban Văn hóa, Giáo dục cũng đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục rà soát, nghiên cứu, bám sát, nội luật hóa các nguyên tắc, quy định, hướng dẫn của UNESCO về đối tượng, loại hình, tên gọi các loại hình di sản văn hóa; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước, tổ chức, cộng đồng, cá nhân đối với di sản văn hóa...

Quy định cụ thể thẩm quyền, tiêu chí xác định các hình thức sở hữu đối với di sản văn hóa

Về một số nội dung cụ thể của dự thảo Luật, đối với nội dung sở hữu di sản văn hóa, Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh cho biết, so với Luật Di sản văn hóa hiện hành, dự thảo Luật chuyển từ quy định “Nhà nước thống nhất quản lý di sản văn hóa thuộc sở hữu nhà nước” thành “Nhà nước đại diện chủ sở hữu di sản văn hóa thuộc sở hữu toàn dân” (khoản 1 Điều 4). Tuy nhiên, Tờ trình của Chính phủ chưa đề cập lý do sửa đổi các hình thức sở hữu di sản văn hóa, chưa xác định thẩm quyền, tiêu chí công nhận loại hình sở hữu.

Ủy ban Văn hóa, Giáo dục đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình nội dung này; đồng thời quy định cụ thể thẩm quyền, tiêu chí xác định các hình thức sở hữu đối với di sản văn hóa; nguyên tắc quản lý, bảo vệ, phát huy di sản văn hóa; giải quyết tranh chấp về quyền sở hữu đối với di sản văn hóa (nếu có). Cùng với đó, rà soát, nghiên cứu quy định để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bảo đảm quyền sở hữu tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

Đối với quy định về chính sách của Nhà nước về di sản văn hóa, Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh cho biết, dự thảo Luật kế thừa nhiều chính sách tại Luật Di sản văn hóa hiện hành, đồng thời sửa đổi, bổ sung nhiều quy định... Ủy ban Văn hóa, Giáo dục đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, xây dựng các chính sách có trọng tâm, trọng điểm và bền vững; bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng và sự tham gia của cộng đồng, người dân; phù hợp với yêu cầu thực tế và tính đặc thù trong bảo vệ, phát huy giá trị từng loại hình di sản văn hóa. Đồng thời, tập trung rà soát các chính sách, nhất là chính sách về đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước; chính sách xã hội hóa, ứng dụng khoa học công nghệ, chuyển đổi số, phát triển nguồn nhân lực… để bảo đảm cụ thể, minh bạch, hiệu quả và khả thi, thống nhất trong hệ thống pháp luật.

Về các loại hình di sản văn hóa phi vật thể, Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh cho biết, Điều 9 dự thảo Luật quy định cụ thể về các loại hình di sản văn hóa phi vật thể, cơ bản phù hợp với điều ước quốc tế và đã khắc phục hạn chế của Luật Di sản văn hóa hiện hành. Tuy nhiên, có ý kiến đề nghị quy định về loại hình di sản văn hóa phi vật thể cần bám sát hơn nữa Công ước quốc tế về di sản văn hóa phi vật thể năm 2003, đồng thời quy định cụ thể tiêu chí xác định các loại hình di sản văn hóa phi vật thể.

Về kiểm kê di sản văn hóa phi vật thể: Điều 10 dự thảo Luật xác định mốc thời gian kiểm kê di vản văn hóa phi vật thể ở địa phương 5 năm một lần và Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch tổ chức tổng kiểm kê trên toàn quốc 10 năm một lần. Có ý kiến đề nghị cân nhắc về tính khả thi trong quá trình thực hiện kiểm kê đối với quy định về mốc thời gian. Đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo làm rõ cơ sở, lý do và sự phù hợp của quy định mốc thời gian kiểm kê di sản văn hóa phi vật thể. 

Về chính sách đối với nghệ nhân (Điều 13): Qua khảo sát thực tế cho thấy, có nhiều bất cập trong quy định về chính sách công nhận, hỗ trợ đối với nghệ nhân hoạt động trong lĩnh vực di sản văn hóa. Hiện nay, việc xét tặng danh hiệu, hỗ trợ nghệ nhân nhân dân, nghệ nhân ưu tú trong lĩnh vực di sản văn hóa phi vật thể quy định tại 02 nghị định của Chính phủ và giao 02 Bộ phụ trách (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch xét tặng danh hiệu trong lĩnh vực di sản văn hóa phi vật thể,

Bộ Công thương xét tặng danh hiệu trong lĩnh vực nghề thủ công mỹ nghệ). Tuy nhiên, quy định về đối tượng, tiêu chí xét tặng, quy trình, thủ tục xét tặng tại 2 Nghị định chưa phân định rõ ràng. Đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu có quy định khắc phục bất cập, bảo đảm thống nhất, công bằng trong công nhận, hỗ trợ đối với nghệ nhân để phát huy được tài năng và cống hiến của nghệ nhân.

Về khu vực bảo vệ di tích: Điều 25 dự thảo Luật quy định nguyên tắc xác định khu vực bảo vệ I, khu vực bảo vệ II của di tích, danh lam thắng cảnh nhưng chưa quy định cụ thể nguyên tắc xác định khu vực bảo vệ II. Ủy ban đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, quy định cụ thể, đầy đủ hơn.

Về dự án đầu tư, xây dựng công trình trong khu vực bảo vệ di tích: Khoản 2 Điều 27 dự thảo Luật quy định việc thực hiện quy trình dự án sửa chữa, cải tạo, xây dựng nhà ở riêng lẻ trên cơ sở hiện trạng công trình đã có tại di tích trong khu vực bảo vệ I, khu vực bảo vệ II của di tích phải thực hiện theo quy định của pháp luật về xây dựng và chỉ được triển khai thực hiện sau khi có ý kiến đồng ý bằng văn bản của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch/Sở Văn hóa và Thể thao.Ủy ban đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo rà soát, nghiên cứu quy định để bảo đảm yêu cầu bảo vệ nguyên trạng về mặt bằng và không gian đối với những yếu tố gốc cấu thành di tích; đồng thời bảo đảm thống nhất về thẩm quyền xếp hạng di tích theo khoản 1 Điều 24 dự thảo Luật.

Về quản lý bảo vật quốc gia: Điểm c khoản 1 Điều 41 dự thảo Luật quy định “...Bảo vật quốc gia thuộc sở hữu chung, sở hữu riêng chỉ được chuyển nhượng ở trong nước theo quy định tại điểm a, c, d, đ khoản 1 Điều 42 Luật này và pháp luật khác liên quan; không được kinh doanh theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 42 Luật này và điểm a khoản 1 Điều 78 Luật này...”. Ủy ban đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục rà soát, quy định chặt chẽ, đặc biệt làm rõ nội hàm “chuyển nhượng”, “mua bán”, “kinh doanh” để tránh có nhiều cách hiểu khác nhau; đồng thời quy định cụ thể về “chế độ đặc biệt” trong việc bảo vệ và bảo quản bảo vật quốc gia.

Có ý kiến cho rằng, quy định không được kinh doanh đối với bảo vật quốc gia là giới hạn quyền sở hữu tài sản của công dân theo Chương XIII Bộ luật Dân sự (quyền sở hữu bao gồm: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt); đồng thời quy định này cũng chưa bảo đảm tính thống nhất trong nội dung dự thảo Luật (điểm c khoản 1 Điều 41 giới hạn quyền sở hữu đối với tài sản nhưng khoản 3 Điều 42 lại quy định việc chuyển nhượng di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thực hiện theo quy định của Bộ luật Dân sự). Đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu quy định để bảo đảm thống nhất với Bộ luật Dân sự.

Về cơ sở dữ liệu quốc gia về di sản văn hóa: Điều 84 dự thảo Luật quy định Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là chủ quản cơ sở dữ liệu quốc gia về di sản văn hóa, có trách nhiệm quản lý, xây dựng, vận hành, cập nhật, duy trì và khai thác sử dụng cơ sở dữ liệu quốc gia. Đây là quy định mới được bổ sung nhằm đẩy mạnh ứng dụng khoa học công nghệ, chuyển đổi số trong bảo vệ, phát huy giá trị di sản văn hóa, có khả năng phát sinh về tổ chức, nhân sự… để thi hành luật. Ủy ban đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo đánh giá tác động của chính sách, điều kiện, khả năng thực hiện; đồng thời nghiên cứu, quy định cụ thể về nguyên tắc xây dựng, vận hành, cập nhật, duy trì và khai thác sử dụng cơ sở dữ liệu quốc gia về di sản văn hóa để bảo đảm tính khả thi, thực hiện đúng chủ trương của Đảng, Nhà nước.

Đánh giá kỹ tác động, tính khả thi của việc thành lập Quỹ bảo tồn di sản văn hóa

Về Quỹ bảo tồn di sản văn hóa, Dự thảo quy định Quỹ bảo tồn di sản văn hóa là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách… để hỗ trợ kinh phí cho một số hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa chưa được ngân sách nhà nước đầu tư, hỗ trợ hoặc đầu tư chưa đầy đủ. Nguồn tài chính của Quỹ được hình thành trên cơ sở viện trợ, tài trợ, hỗ trợ, tặng cho của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài và các nguồn tài chính hợp pháp khác ngoài ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí đối với các hoạt động của Quỹ (khoản 2 Điều 90).

Một số ý kiến cho rằng, Nghị quyết số 792/NQ-UBTVQH14 ngày 22/10/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về “một số nhiệm vụ và giải pháp đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước” yêu cầu Chính phủ rà soát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các quỹ tài chính của một số luật. Trong thực tế, khi thông qua một số luật, Quốc hội đã bãi bỏ một số quỹ được lập theo các luật chuyên ngành, như: Quỹ hỗ trợ, điều trị, chăm sóc người nhiễm HIV, Quỹ hỗ trợ khám chữa bệnh, Quỹ phòng, chống tác hại rượu bia. Đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, làm rõ sự cần thiết, cơ sở thành lập và đánh giá kỹ tác động, tính khả thi của việc thành lập Quỹ bảo tồn di sản văn hóa. 

Về sửa đổi, bổ sung một số điều của luật có liên quan, Ủy ban nhận thấy, việc sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật có liên quan như Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Phụ lục IV về Danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện của Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Điều 100). Để hoàn thiện quy định này, đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, rà soát: (i) bổ sung ngành, nghề kinh doanh có điều kiện đối với “lập thiết kế bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích” vào mục 194 của Phụ lục IV của Luật Đầu tư để thống nhất với quy định tại điểm c khoản 2 Điều 76 dự thảo Luật; (ii) xác định cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư theo phương thức đối tác công tư đối với lĩnh vực “di sản văn hóa” để thống nhất với quy định tại Điều 4 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư. 

Có ý kiến đề nghị Cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, đánh giá thêm về sự cần thiết của việc bổ sung các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện trong dự thảo Luật để bảo đảm thống nhất với các quy định của hệ thống pháp luật; đồng thời cân nhắc việc áp dụng hình thức hợp tác công tư trong hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa vì trên thực tế, các hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa thường không vì mục đích lợi nhuận, khó huy động được các thành phần kinh tế khác tham gia hình thức hợp tác này.